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政府采购程序的基本分类及其意义

2014-04-05 16:50:07 来源:未知 作者:admin

从理论上讲,政府采购可以有许多分类:比如,按采购主体的不同可分为国家机关的采购、社会团体的采购以及其他公共组织的采购;按采购资金来源的不同可分为以财政性资金进行的采购和以非财政性资金进行的采购;按采购的内容不同可分为对办公楼、工程等不动产的采购,对机动车辆、办公用品等动产的采购和对服务或劳务的采购以及对知识产权的采购;按采购程序或方式的不同可分为普遍性采购、公开招标采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购等等。

由于政府采购制度主要是一种程序上的制度,所以无论是世贸组织的《政府采购协议》还是我国的各种政府采购规章都采取按采购的程序或方式对政府采购进行分类。从国际上和我国政府采购的实践来看,我们可以对政府采购作如下分类:

(一)、普遍性采购。这里所说的普遍性采购是指在政府的某一项采购中所涉及的采购方和供应商普遍而广泛的一种采购,如粮食、棉花一类的政策性采购。这类采购的特点:一是供应商的多数性;二是实施采购的主体的多数性,即这类采购的主体虽然主要是国家,但往往是由某个或者某几个部门的许多单位根据国家政策规定直接代表国家实施采购的活动;三是采购内容的确定性,也就是说这类采购的内容往往是极少数关涉国计民生的产品或珍贵物品,如金银、珍贵文物、粮食、棉花等;四是执行过程中合同内容的易变性,由于这类政府采购涉及国家的宏观经济协调问题,加上易受国际市场的影响,因而为了维护国民经济供给上的总体平衡,客观上要求政府适时对业已签定的政府采购合同作某些必要的调整或变更甚至解除。这就决定了这类政府采购不可能做到由采购主体与供应商一一进行完全意义上的协商,然后再达成意思一致的采购或变更及解除协议,而是往往带有某种采购主体的单方意志性,而且还由于这类采购协议具有内容上的共同性或相同性,因而,政府在与供应商(往往是众多的公民和法人)签定采购协议时,所采用的往往是统一的格式合同或协议,以便节约政府行为的成本。普遍性政府采购的这些特点要求:作为政府采购主体的行政机机构必须自觉遵守客观公正、平等等价、诚实信用等原则,在促进公共利益的同时,同样要严格维护供应商合法的正当的利益。

(二)、招标采购程序。招标(BiddingorTendering)概念有广义与狭义之分,狭义的招标是相对于投标而言的。这里指的是广义的招标,广义的招标是指“由招标人发出招标广告、公告或通知,邀请潜在的投标商进行投标,最后由招标人通过对各投标人所提出的价格、质量、交货期限和该投标人的技术水平、财务状况等因素进行综合比较,确定其中最佳中标人,并与之最终签定合同的过程。”[86]招标采购是政府采购的一种最严格的程序,它要求政府采购活动必须同时遵循公开、竞争、公平、严正、经济效率五大原则。首先,要求整个采购程序都必须在公开情况下进行;其次,要求采购活动通过充分竞争来实现;其三,要求采购主体对所有潜在的投标商应予平等对待,不允许有任何歧视。从招标程序的法律性质来看,招标行为实际上是一种要约邀请,而投标行为则是一种要约行为。一般来说,招标采购程序由招标、投标、开标、评标和决标五个阶段构成,而且每一个阶段都有严格的程序上的要求。世贸组织的《政府采购协议》将招标程序分为公开招标、选择性招标和限制性招标三种具体方式。公开招标是指所有有兴趣的供应商均可参与投标,这是原则;选择性招标是在某种情况下(符合《协议》第十条第三款及相关规定)只由采购主体邀请的供应商进行投标;而限制性招标则是在较为特殊的情况下(符合《协议》第十五条的规定)由采购主体与各供应商分别进行个别联系,然后确定授予政府合同的供应商[87].我国财政部将招标采购分为公开招标采购和邀请招标采购:公开招标采购是指“采购机关或其委托的政府采购业务代理机构(统称招标人)以招标公告的方式邀请不特定的供应商(统称投标人)投标的采购方式。”邀请招标采购是指“招标人以投标邀请书的方式邀请五个以上的特定的供应商投标的采购方式。”[

(三)竞争性谈判采购。竞争性谈判采购是指采购主体直接邀请一定数量以上的供应商就采购事宜分别进行谈判,然后选定供应商并授予其政府合同的采购方式。竞争性谈判采购是我国财政部在《政府采购管理暂行办法》中规定一种采购方式。其基本特点:一是不采取招标投标的方式,而是由采购主体直接邀请供应商进行面对面的谈判,从谈判中确定最终的供应商,并与之签采购合同;二是这种谈判只在采购主体和由采购主体选择的少数供应商(一般为三家以上)之间进行。政府采购主体在采取这种采购方式时,必须是由于招标后没有供应商投标或没有合格标的,或者是出现了不可预见的急需采购而无法以招标方式得到,或者是招标文件需要较长时间才能完成而实际对采购的需要又具有某种紧迫性,或者是由于供应商准备投标文件需要高额费用或者是对高新技术含量有特别要求等原因,由于这些原因,使得招标采购成为不可能,而不得不采用谈判方式。当然采购主体即使采用谈判方式进行采购也必须通过充分的竞争来实现。

(四)询价采购。询价采购是指采购主体对一定数量以上的供应商提供的报价进行比较,以确保价格具有竞争性的采购方式。采购主体采用询价采购的方式进行采购必须是达到限额以上的单项或批量采购的现货,属于标准规格且价格弹性不大,并经有关部门批准。

(五)单一来源采购。单一来源采购是指采购主体直接向供应商采购的采购方式。采用单一采购方式主要是由于:第一,只能从特定供应商处采购,或供应商拥有专有权,且无其他合适的替代标的,或者采购主体有足够的理由认为只有从特定供应商处进行购买,才能促进相关政策目标的实现。如工程、特种物品的采购,特别是对工程的采购,由于工程均为不动产,如果采购主体要在某个地方使用一项工程,将决定只有这一地区的拥有该项工程的供应商才有可能向采购主体提供它们所需要的工程,如果该地区只有极少数供应商才能提供,那么将决定公开招标没有实际意义,而只能由这些供应商与采购主体进行协商,以决定最终的供应商并与之签定采购合同。第二,原采购的后续采购、零配件供应、更换或扩充,必须向原供应商采购的;第三,属于在原招标目的范围内,补充合同的价格不超过原有合同价格的一定限额的工程,必须与原来的供应商签定采购合同的,或者预先声明须对原有采购进行后续扩充的;第四,从残疾人、慈善等机构处采购的,等等。

(六)简易采购。这主要是对零星办公用品、食品等小额物品、临时性劳务或服务的采购等,不需要采用正式的采购程序。但采用这类程序也要遵循严正性、经济效率等基本原则。

至于在上述各种采购方式当中应当优先采取哪些采购方式,特别是哪些采购不适用招标程序,现有的制度规定虽然各不相同,但在一些主要方面还是存在共同性的。一般来说,政府采购是以招标采购为主,在西方发达国家,政府采购主要也就是指招标采购。我国国务院机关事物管理局发布的《关于在国务院各部门机关施行政府采购的意见》对政府采购各种方式的采用提出了一个很重要的原则,即:“采购方式以招标采购为主,谈判采购、询价采购、单一来源采购等其他方式为辅。”[89]上海市《政府采购管理办法》也提出了“以竞争性招标采购、有限竞争性招标和竞争性谈判采购为主,询价采购、定向采购和单一来源采购等其他方式为辅”的采购原则。并创造性的提出了优先采购原则,即“政府采购应当符合环境保护的要求。采购中心和采购人应当优先采购低耗能、低污染的货物和工程。在同等条件下,采购中心或采购人员应当优先采购国家产业政策优先发展和扶持发展的新兴产业的产品。”同时还将“涉及国家安全或者秘密、只有唯一的供应商和发生不可抗力事件”等作为不实行招标采购的原因加以规定。[90]当然这里的“定向采购”是我们所不能接受的,因为它有可能导致少数供应商垄断政府采购的市场,助长政府采购中的腐败,这是与政府采购制度的基本精神向违背的,因而是不可取的。

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