公益诉讼试点交卷:政府当被告,过半因环境

2015年7月,最高检宣布选择北京、福建、云南等13个省、自治区、直辖市开展检察机关提起公益诉讼改革试点,期限两年。今年7月,试点工作宣告“交卷”。

云南检察机关试水公益诉讼期间,无论是检察建议环节,还是最终走上法庭成为被告,行政机关都占了绝对多数。此现象折射出当前行政机关在维护社会公共利益方面存在的一些突出问题。

云南检方:提起公益诉讼141件,127件的被告是行政机关

在德宏州梁河县检察院办理的一起案件中,县住房和城乡规划建设局主管的垃圾处理场未通过环保验收而违法运行多年,污染了环境,环保部门多次责令其改正均无果。此后,梁河县检察院就此提起行政公益诉讼。成为被告的县住建局采取了一系列措施应诉,如聘请3名西南政法大学行政法方面的博士生导师出具了“专家论证意见”。

今年5月,梁河县法院对此案作出一审判决:支持检察机关全部诉讼请求,确认被告对其主管的梁河县城镇生活垃圾处理场未依法履行监管职责的行为违法;判令被告继续履行对梁河县城镇生活垃圾处理场的法定监管职责,督促其在2018年4月30日前完成整改工作。

败诉后,梁河县住建局加大整改力度,收集污水的提升井工程已经竣工并投入使用,外排污水经处理已经达标。

云南省检察院副检察长沈曙昆介绍,公益诉讼根据被诉对象的不同分为民事公益诉讼和行政公益诉讼,在云南检察机关的试点中,行政公益诉讼占了绝对多数,也发挥了更大威力。

从数量看,截至6月25日,云南检察机关已就公益诉讼发出诉前检察建议853件,其中行政检察建议824件。对提出检察建议后逾期未纠正违法行为或履行职责的170件案件,检方已向法院提起公益诉讼141件,其中127件的被告是行政机关。

从效果看,民事公益诉讼能够让企业在金钱上付出更大代价,行政公益诉讼却能够督促行政机关对企业采取更强有力的整治措施,因此效果更佳。

行政公益诉讼案多发领域凸显行政之弊

“行政公益诉讼的目的是督促行政机关依法行政。”云南省检察院环境资源检察处副处长杨学正说,检察机关会先采取诉前检察建议的方式,对侵害公益的行政不作为进行监督。在全省检察机关发出的行政检察建议中,74%的案件得到了整改和处理。对那些逾期未纠正违法行为或未履行职责的案件,检察机关会直接把行政机关作为被告,正式提起公益诉讼。

在这些针对行政机关的公益诉讼案件中,除了环境保护类的案件,还包括国有土地使用权出让、国有资产保护、食品药品安全等领域。

来自最高检的数据表明,截至今年6月底,试点地区检察院共提起行政公益诉讼1029件。

“公益诉讼案能看出不少行政机关存在三大弊端。”云南省检察院环境资源检察处负责人万玮分析,一是在行政公益诉讼案件中,涉及环境资源类的案件超过了50%,说明仍有一些人员的观念没有转变,为了追求GDP而牺牲环境;二是受到地方政绩压力,环保、林业等部门在审批、监管等方面处境尴尬;三是懒政现象突出,监管部门有的仅仅发个整改通知书,有的则一罚了之,对于是否真正整改、环境是否得到了恢复等,却没有跟进了解和处理。

消除对抗情绪,理性建设法治政府

在行政公益诉讼案件中,当检察机关发出检察建议时,绝大多数行政机关选择积极配合。但是,一旦检察机关正式提起公益诉讼,行政机关成为被告后,受“丢面子”、影响地方形象等观念的影响,难免出现抵触、不配合等情况。

对检察机关来说,一些行政机关的不理解和对抗情绪给工作带来了较大困难。例如,检察机关就公益诉讼案到行政机关调查取证时,屡屡受阻,有时甚至要动用反贪部门才能成功。

今年6月27日,全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,将“检察机关提起公益诉讼”正式写入行诉法、民诉法,从而解决了“公共利益谁来管”的问题。最高检党组书记、检察长曹建明认为,检察机关提起公益诉讼制度的建立,是司法制度、诉讼制度创新发展的重大成果,对加强公益保护、促进法治政府建设具有重要作用。(半月谈记者 王研)