法制网记者 朱宁宁

党的十九大报告提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”这是“合宪性审查”首次出现在党的文件中。

合宪性审查这项工作为何如此重要？合宪性审查和备案审查是什么关系？合宪性审查会产生何种重大的制度变革？具体将如何推进？推进过程中又有哪些重要问题需要进行深入研究？全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰近日在接受《法制日报》记者独家专访时，对合宪性审查相关问题进行了解读。

“合宪性审查是一个庞大的系统工程，是党的十九大提出的一个非常高瞻远瞩的战略决策，将为全面依法治国向纵深发展提供强大推动力量。合宪性审查制度的确立和实施，必将成为全面依法治国的总抓手和总开关。”梁鹰指出，合宪性审查的提出，对全面深化依法治国意义非常重大。要维护宪法权威，纠正违宪违法问题，必须切实加强规范性文件备案审查，推进合宪性审查工作。

梁鹰透露，目前，根据党中央的决策部署，全国人大常委会已开始对推进合宪性审查工作相关问题进行研究。

合宪性审查与备案审查是何关系

说到合宪性审查，就不得不提到备案审查。就在上个月举行的十二届全国人大常委会第三十一次会议上，全国人大常委会法工委首次就备案审查工作作了报告。报告全面介绍了我国备案审查工作的情况并披露了多起典型案例，引起了社会各界的高度关注和强烈反响。

那么，该如何看待合宪性审查与备案审查两者的关系呢？“合宪性审查是宪法监督的必然要求和必要方式，备案审查是宪法监督的基础和着力点。虽然二者在审查的主体和对象上有所不同，但目标是一致的，都是为了保证中央令行禁止，保障宪法法律正确有效实施，维护宪法法律权威、尊严，维护国家法制统一，保护人民群众合法权益。”梁鹰指出，宪法规定全国人大常委会有权撤销同宪法法律相抵触的行政法规、地方性法规。也就是说，宪法法律规定的备案审查中本身就包括了合宪性审查的内容。因此，在一个新的制度出台之前，合法、合宪性的审查都属于备案审查。换言之，合宪性审查属于备案审查的一个范畴。

梁鹰具体分析了两者的不同之处。首先，从阶段上讲，备案审查都是后端的，属于事后审查，而合宪性审查可能既有前端事前审查，也有后端事后审查。其次，从范围上讲，目前备案审查主要是合法性审查，它的范围与合宪性审查相比还比较窄。比如，不针对法律本身，也不针对地方性法规、行政法规、司法解释以外的规范性文件。而合宪性审查的范围则扩大到法律，即全国人大常委会制定的法律、作出的决定都属于合宪性审查范围，党内文件也有可能被涵括进来。“可以说，合宪性审查是一种真正的全覆盖，所有规范性文件都将纳入审查范围，甚至还可能包括对一些行为进行合宪性审查。这些都要跟宪法保持一致。因此，合宪性审查针对的范围将更加广泛。”

除此之外，两者在审查主体、依据、程序、方式、审查结果的效力等方面也都会有所不同。

合宪性审查将带来哪些重大制度变革

“开展合宪性审查，是推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，也是一项长期而艰巨的任务。”梁鹰说，对于开展合宪性审查的机构、方式、程序、标准以及合宪性咨询等有关制度和工作机制，都需要进一步研究和落实。

这些重要机制包括：一是合宪性咨询机制。即研究建立一种机制，能让规范性文件的制定主体在起草制定过程当中，可以向有关方面，比如全国人大常委会提出咨询，其正在制定的规范性文件及有关制度设计是否合乎宪法，再由有关部门作出相应答复，从而建立起畅通的咨询渠道。二是事前送审机制，即规范性文件在制定之后颁布实施之前，涉及到宪法问题的，需要送有关方面进行审查，征求其意见或者进行事先咨询。三是事后审查机制，即国家机关、公民、社会组织等认为规范性文件有违宪情况的，可以提出审查建议。四是为党和国家的重大决策部署和重要决定等，适时提供合宪性支撑和依据。

此外，合宪性审查究竟属于前端审查还是后端审查，还是两端都有，这些理论问题也都需要进一步研究。

研究建立宪法解释及实施情况报告制度

“宪法在我国一直都在被善意良好地遵守、执行和遵循，这是毋庸置疑的。”在梁鹰看来，我们国家之所以能保持大局稳定发展，改革不断深入推进，正是因为我国宪法实施情况总体而言是好的。各项立法活动也都是以宪法为根本依据和遵循，通过立法对宪法原则和规定进行具体落实从而让宪法得以实施。所以，立法的过程本身就是实施宪法的过程，而各方面、各部门的执法、司法过程乃至每一个人的守法过程也是实施宪法的过程，都离不开宪法，都是在以自己的行为实施宪法，同时也都在宪法的有力呵护之下。

他同时指出，实践中当然也不排除发生和存在着一些问题，违宪情况时有发生，所以十分有必要建立宪法实施情况报告制度。一方面可以及时总结宪法实施的经验，另一方面也可以指出存在的问题，有关方面可以及时予以纠正。

此外，建立健全和实施宪法解释制度也势在必行。梁鹰认为，合宪性审查必然绕不开宪法解释的问题，判断一个规范性文件或一个行为是不是合宪，首先就需要对宪法有关条款进行解释，这样才能准确理解从而作出正确判断，那么就需要建立相应的规范化、制度化的宪法解释程序和机制。“可以说，宪法解释的常态化，是合宪性审查的应有之义。”

“总之，合宪性审查作为一项历史变革，目前认识上不存在问题，关键在于如何推动这项制度落地，推动其发展，总的原则是要在人民代表大会制度框架内有序推进这项工作。当前，要把开展合宪性审查的决心及时向国内外传递出去，这背后体现的是我们的制度自信，是我们坚持走中国特色社会主义法治道路、政治发展道路的道路自信，也是我们坚定不移推进全面依法治国的决心和信心。”梁鹰指出，随着合宪性审查工作的建立和推进，宪法监督制度的逐步完善，将会牢固树立宪法法律的权威，推动实现国家治理体系和治理能力现代化。