《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第16条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拔土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。

国有划拔土地使用权与出让土地使用权的权属性质是不同的。土地使用权有偿出让，是国有土地所有权与土地使用权的分离，是国家将国有土地使用权作为他物权出卖给土地使用人的行为。通过出让取得的土地使用权是一项独立的财产权，这种财产权是可以进入市场进行转让、出租、抵押的，因此国有出让土地使用权可以作为合作开发房地产合同的标的。而划拔取得的国有土地使用权并不是一项独立的财产权，而是国家给某些特殊土地使用者的一种不定期的占有使用权，这种特殊土地使用者一般是用于公益目的的非营利性单位。财产权与使用权最大的区别就是交易性，单纯的使用权是不具备交易性的，因此，划拔土地是不能进入市场流通的，未经批准不得出租、转让、抵押。

在现实生产生活中实际存在将国有划拔土地作为合作对象进行房地产开发的，出现这种情况如果全部认定无效，是必造成大量的社会财产浪费，因此，解释也给予了一定期限的补正措施，即如果在起诉前经过有批准权的人民政府批准的，可以认定为有效合同。

如何理解有批准权的人民政府批准呢?《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条规定：经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拔土地使用权和地上建筑物、其他附着物可以转让、出租、抵押;《划拔土地使用权管理暂行办法》第5条规定：未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的划拔土地使用权不得转让、出租、抵押;《城市房地产管理法》第三十九条规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

从以上法律、法规的规定可知，有批准权的单位应为市、县人民政府，应经市、县人民政府批准将划拔土地使用权转为出让土地使用权并缴纳土地出让金后，合作开发房地产合同才为有效。