1、开庭前阅卷审查。

在开庭前，合议庭成员应当审查有关诉讼材料，了解双方当事人争议的焦点和应当适用的有关法律以及有关专业知识。

承办法官应当制作阅卷笔录。阅卷笔录的内容应当包括：

(1)本案的诉讼请求。

(2)初步确认当事人无争议事实。

(3)初步确认诉讼争议的焦点。

(4)拟订法庭调查的范围或者重点。

(5)其他。

案件特别重大、复杂或者疑难的，审判长可以组织合议庭先行研究案情。

如果召开预备庭的，阅卷笔录初步确定的诉讼请求、当事人无争议事实和诉讼争议的焦点等内容可以进一步得到确认。

2、关于开庭前准备工作的若干制度。

第一，诉讼材料的签收制度。人民法院在接收当事人提供的证据材料时，应当出具《证据材料清单》;在接收当事人提供的证据原件或原物时，应当出具《收据》;在接收当事人提交的诉状及副本、代表人身份证明材料、授权委托书、诉讼文书送达地址确认书以及申请书、异议书等诉讼材料时，应当出具《诉讼材料签收单》。《证据材料清单》和《诉讼材料签收单》一式两份，一份存卷，一份交给当事人存执。不给当事人出具经经办人签名确认签收凭证的，当事人有权向监督部门反映。

第二，证据原件的处置制度。对当事人提供的书证、书面证言、鉴定结论、勘验和检查笔录的原件、物证的原物和视听资料的原始载体，除了专为人民法院提供的证据和人民法院调取的证据外，一律由当事人存执，不得将证据原件存卷。如原件、原物和原始载体不便或者不能当庭出示的(如案件涉及土地、房屋等不动产或大型物件等证据)，当事人可以提供勘验或者检查笔录、照片、复印件、抄录件、复制品等;或者申请法院勘验、调查或者检查。人民法院也可以依职权勘验、调查或者检查。

第三，开庭前组织证据交换制度。根据《证据规定》第二十一条的规定，法庭根据案件的实际情况确定是否在开庭前组织当事人进行证据交换。如果召开预备庭的，在预备庭中组织当事人进行证据交换。原告、第三人的举证期限于在交换证据之日届满。

第四，人民法院调查收集证据制度。根据《证据规定》第二十二条的规定，人民法院依职权主动调查收集证据的范围限于：(一)涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的;(二)涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。根据《证据规定》第二十三条的规定，原告和第三人因客观原因不能自行收集证据，在提供有关证据线索后可以申请人民法院调取其他有关证据。但是，人民法院不得为证明被诉行为的合法性，调取被告在行为时未收集的证据材料。

3、关于预备庭。

预备庭是开庭前准备工作的主要方式。通过预备庭审，充分做好庭前的准备工作，理清审判思路，以确保庭审的质量和效率;同时，有些案件在预审法庭的协调下，以原告主动撤诉、或者被告主动改变具体行政行为后原告自愿撤诉的方式结案。这种结案方式往往取得更好的审判效果和社会效果。

不是所有的行政诉讼案件都需要经预备庭审。案情比较简单，争议不大的案件，法官通过阅卷即能够准确确定诉讼争议和法庭调查的范围的，就不必经过预备庭审而“一步到庭”。

在实行预备庭制度时，要正确处理好以下几个关系：

第一，庭前准备的庭审效率的关系。预备庭的正确实施，不仅能够提高审判质量，也可以进一步提高庭审效率。由个别法官或者法官助理主持庭前准备工作，也在一定程度上节约司法资源。

第二，预备庭和正式庭审的关系。要避免发生预备庭和正式庭审“两张皮”的现象，关键在于预备庭审应规范操作，在尊重当事人意思自治的基础上，准确确定诉讼请求、当事人无争议事实和证据、争议的焦点和证据等，为正式开庭时直接认定案件事实和确定法庭进一步调查的范围提供充分的依据。

第三，实行预备庭制度和避免诉累的关系。从表面上看，实行预备庭制度客观上增加庭审的程序，增加当事人的诉累。为了减轻诉累和减少当事人的出庭经济负担，预备庭与正式开庭可以连接进行。实行预备庭制度后，也可以相应地提高庭审效率，减少开庭次数或者时间。如果案件相对简单的，还可能做到当庭宣判。

4、关于预备庭和正式开庭的关系。

第一，经当事人认可，预备庭确认的诉讼请求、没有争议的事实和争议的焦点，没有争议的证据和有争议的证据等，除非有正当理由，当事人不能反悔。正式开庭时，法庭可以结合庭审的实际情况予以进一步补充和完善。

第二，经预备庭确认的诉讼请求，没有争议的事实和争议的焦点，没有争议的证据和有争议的证据等，将为正式开庭时直接认定案件事实和确定法庭进一步调查的范围提供依据。

第三，在预备庭审已经进行的程序，比如核对身份、组织当事人陈述、证据原件的出示、证人出庭作证以及归纳小结等，在正式开庭时根据案件审理的需要可以省略或者简略。

5、关于当事人陈述。

法庭调查从当事人陈述开始。当庭陈述包括宣读诉状、补充陈述和根据法庭的发问所作的答问陈述。当事人陈述的内容包括诉讼请求、事实和理由等。

作为证据的当事人陈述，仅指当事人就案件事实所作的叙述。这与其他证据有不同特点：

第一，举证和质证的方式与其他证据不同。法庭在组织当事人陈述过程中，当事人宣读诉状、补充陈述和答问陈述，既是举证的过程，也是质证(包括质辩)的过程。

第二，举证期限不同。被告或者第三人逾期提交答辩状，或者当事人在举证期限届满后当庭口头答辩陈述的内容，以及当庭所作的补充陈述和答问陈述，实际属于逾期举证的情形。但法庭应保障当事人当庭陈述的权利。

第三，认证的标准不同。在举证、质证的基础上，法庭可以对当事人陈述进行认证，即对当事人陈述一致或者认可事实直接予以认定。但有相反的证据足以推翻的除外。一方当事人陈述的事实不能单独作为认定案件事实的根据。

实践中，如果当事人在开庭前组织的证据交换或者预备庭中已经进行了陈述，合议庭认为不必再行组织当事人陈述的，在正式开庭时可以省略。但是，当事人陈述是法庭调查阶段的法定的必要环节，如果省略的，应当予以说明。

6、关于法庭调查应当注意的几个环节。

法庭调查是庭审的重心。法庭调查的质量很大程度上决定了庭审的质量。从实践上看，搞好法庭调查需要抓好以下环节：

第一，准确确定法庭调查的范围。法庭调查的范围往往就是当事人争议的问题，但又不等于当事人争议的问题。一方面，法庭调查的范围不以当事人争议的范围为限。当事人虽没有争议的问题，但法庭认为有必要调查的问题也可以作为法庭调查的范围，并向当事人说明。另一方面，当事人有争议的事实问题和法律问题，但法庭认为与本案法律关系无关，不影响案件的定性和处理，也可以不作为法庭调查的范围，并向当事人释明。

第二，法庭调查范围内的具体事项应当逐一展开。切忌在没有确定具体调查对象的情况下就组织当事人举证、质证。

第三，法庭调查应当有序进行。如果涉及前置的程序性问题，应先行调查处理。其他实体性问题的审查原则上按时间的顺序或者法律关系的基本要素有序安排，逐一进行。

7、关于司法审查的基本范围。

法庭应从以下五个方面对被诉具体行政行为进行合法性审查：(1)行政主体是否越权;(2)行政程序是否符合规定;(3)被诉行为所认定的事实是否清楚和证据是否确实充分;(4)适用法律是否正确;(5)以及是否存在滥用职权的情形。需要审查被诉行为的合理性的，还需审查行为行为是否适当、正当和合理。

被诉行为系行政不作为行为的，首先审查确认原告是否已提出相应的申请以及该申请是否符合法律规定，或者是否属于被告应当依职权主动履行法定职责的情形。否则，驳回原告的诉讼请求。在确认上述事实后，再审查被诉行政不作为行为是否存在。如果被告已作出有相应的行为的，应驳回原告的诉讼请求。经确认被诉不作为行为存在的，最后审查该不作为行为的合法性、合理性。

对于行政赔偿案件，应当以行政行为的违法性已经被确认为前提。审查的内容包括：(1)行政行为是否构成侵权损害;(2)哪些侵权损害属于国家赔偿法的范围;(3)确定赔偿的方式和计算标准。

8、关于法庭调查和法庭辩论的分工。

法庭调查和法庭辩论应当有分工。从理论上讲，法庭调查的对象是事实，即通过举证、质证和认证，在审查证据的基础上认定案件事实。法庭辩论一般是在法庭调查的基础上，甚至在事实清楚的基础上，就法律的适用展开辩论，以确认是非曲直、行为性质、责任划分等。

法庭调查阶段一般不宜就法律适用等问题组织当事人辩论;但对法律依据的有无以及法律条文的具体内容等发生的争议，法庭认为需要调查的，也可以作为法庭调查的范围。

有关证据的质辩和事实的认定意见已在法庭调查中进行陈述，法庭辩论阶段一般不再行组织当事人就证据的质辩和事实的认定发表意见。法庭已经认定的事实和证据可以作为法庭辩论的依据。

9、关于当庭认证和当庭宣判的问题。

行政诉讼案件应当确立当庭认证和当庭宣判的原则。

从审判实践看，有些案件，当事人在事实问题上基本没有争议，仅就法律的具体适用问题有争议。庭审时，法庭调查在认定当事人陈述后即可结束，法庭辩论成为庭审的重心。有些案件，当事人对事实问题有争议，对法律适用也有争议。这样的案件的庭审结构就比较完整，法庭调查和法庭辩论相对独立，当庭认证对法庭辩论没有形成根本的影响。而还有些案件，当事人主要就事实问题有争议，法律适用上的争议随着事实问题的审查认定后也就一目了然了。因此当庭认证对法庭辩论有根本性的影响，甚至当庭认证实际上相当于宣布裁判结果，法庭辩论已变得无实际意义和必要。

案件存在不同类型是客观的，但庭审应仍坚持规范操作，即该当庭认证就当庭认证，能够当庭宣判就当庭宣判。有些案件如果在法庭调查时就当庭认证，确实会造成法庭辩论的虚无化。但法庭不必因此而故意回避当庭认证，既使能够当庭认证也不作认证，给法庭辩论留有一点悬念。这完全没有必要。

案件经过预备庭审理和开庭审理后，往往能够当庭宣判。而且行政诉讼案件审理的期限相对较短，审判效率有更高的要求。同时，考虑到减少诉累和减轻司法成本，能够当庭宣判的应尽可能当庭宣判。

10、关于二审案件的庭审规范问题。

关于预备庭和庭前证据交换。如果一方当事人在一审之后提供新的证据的，法庭可以以送达的方式交换。如新证据较多，或者双方当事人均提供证据的，法庭认为有必要的，也可以召集当事人当面交换，或者召开预备庭。

关于案件名称的表述。二审的案件名称与一审应当是一致的，变化的是当事人在二审中的称谓。因此，案名的表述为：本庭现审理的是，…(原告在二审中的称谓)XXX诉(与)…(被告在二审中的称谓)XXXX及…(第三人在二审中的称谓)XXX…(案由)一案。

关于庭审归纳小结。在确认当事人无争议的事实和争议的焦点时，除了明确当事人之间的争议情况外，还应特别明确当事人各方对原判认定的事实和判决依据的意见，充分考虑当事人上诉的理由和根据。在确定法庭调查的范围时，必须考虑到原判认定事实是否清楚、证据是否确实充分。

关于二审法院审查的范围。原审裁判是上诉审的直接审查对象。二审法院必须审查并确认原裁判认定事实是否清楚，证据是否确实充分，审判程序是否合法，裁判适用法律是否正确，裁判结果是否适当等问题。至于当事人之间对被诉具体行政行为发生的争议，应当结合到对原裁判的审查当中进行审查确认。

关于证据的审查。《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条规定：“在第二审程序中，对当事人依法提供的新证据，法庭应当进行质证;当事人对第一审认定的证据仍有争议的，法庭也应当进行质证。”至于当事人没有争议的证据，法庭认为在二审中有进一步审查之必要的，也应当组织当事人质证，并作出认证结论。