公民知情权作为一项重要的宪法权利已逐渐为人们所了解，政府信息公开更是社会各界关注的中心，并且其立法问题也开始受到重视。目前行政法学界主要从信息公开这一点出发，探讨行政相对人的信息权利和行政主体的信息义务。而笔者认为，行政相对人的知情权应当覆盖更广的范围，并获得更多形式的法律制度保障。

一、行政相对人知情权概说

知情权（

知情权在中国虽已逐步引起关注并被个别法律规范所接纳，但总体上还主要停留在理论层面，缺乏系统的法律支撑，没有被确认为公民的基本权利，这会给信息社会的普通公民带来重大消极影响：由于不知与自身利益相关的重要情况，因而无法理性地安排自己的生活，不能很好地保护自己的权利和利益，甚至会遭受重大的人身和财产损失，而这种损失在政府及有关组织与个人真实地公开相关信息的情况下本来是可以减少和避免的。

当公民作为行政行为的一方当事人行政相对人时，其知情权的保障具有行政法上的特殊性。具体而言，行政相对人知情权是指在行政行为的运作过程之外与过程之内行政相对人获取信息的权利，对于行政主体而言提供信息则是其义务。

笔者以为，目前国内学者大多仅仅将对行政相对人知情权的制度保障局限于行政信息公开，实际上这仅仅是从抽象行政行为的角度出发，且限于抽象行政行为过程之后而具体行政行为中行政相对人的知情权问题尚未引起足够重视，后者主要体现在行政程序法律制度中，具体包括诸如告知、说明理由、教示等。另外听证作为使行政相对人在行政主体做出抽象行政行为（制定法律、法规、规章和各类政策）与具体行政行为决定过程中充分获取信息与表达意见的主要途径，也应是保障行政相对人知情权的重要方式之一。

下面本文以行政行为运作过程为研究模式

二、行政行为过程外相对人知情权的保障

宪法上的公民知情权，其最重要的方面是获取行政信息，需要行政法上的信息制度予以保障。知情权、信息自由和信息公开这三者，是密切相关的；单有知情权，而没有信息公开的法律制度，知情权就会落空。

具体而言，行政主体的信息公开包括两个方面：行政主体的主动公开和应相对人要求而公开。以下从这两个方面阐述一下信息公开的具体制度：

（一）行政主体主动公开信息

行政主体主动公开信息是指行政主体在不需要任何人请求的情况下，主动将其所掌握的行政信息通过各种渠道向公众公开。通过主动公开行政信息，可使公众了解各种法律、法规、政策等，从而采取于己有利的计划和行动；可使公众直接监督行政主体，防止行政腐败；还可使各行政主体之间互通资讯，以便提高行政效率，进行行政协助。详细而言，行政主体主动公开主要包括两类：一为行政主体依法必须主动公开信息，这体现为政府公告制度；二为行政主体不必主动公开，而是须将有关文件等放置于指定场所，以供公众查阅、复制。

第一，政府公告制度。这是强制性要求行政主体定期将行政法规、政策性文件、行政命令等涉及相对人权利义务的信息公布、发表在法定的媒介之上，使得行政信息能够及时、全面、主动地使公众知悉，否则这些行政行为不产生效力的制度。

第二，政府公告制度之外的其他须由行政主体主动公开信息的制度。除了以上必须进行政府的信息之外，还有一些行政信息不如上述信息重要，但作为行政行为的依据，仍然需要由行政主体主动予以公开。

（二）行政主体应相对人要求而公开信息

除了政府必须主动公开之外的行政信息，相对人可以通过向行政主体请求阅览、抄录或影印等方式来取得。行政主体这种依请求而公开信息的方式通常也被称为政府被动公开。行政主体未主动公开的信息，包括本身不属于应当主动公开的信息和应主动公开而未履行其公开义务的信息。如果公众没有法律上行政信息公开请求权，那么在行政主体不须主动公开信息或不履行主动公开的义务时，相对人将无法律依据要求其公开。因此为了使相对人的知情权得到确实保障，应当在信息公开立法中规定公众的行政信息公开请求权，而相应的行政主体负有应相对人请求而公开信息的义务。

相对人申请行政主体公开信息须依一定的程序和方式。目前各个国家和地区信息公开法都对此作了规定。如美国《情报自由法》中规定：

三、行政行为过程内相对人知情权的保障

相对人知情权在行政行为过程中具体体现为阅览卷宗权、听证权、受告知权、受说明理由权以及受教示权（它们之中都包含了请求权），由阅览卷宗制度、听证制度、告知制度、教示制度以及说明理由制度进行保障，行政主体在做出行为的过程中，如未切实有效履行与这些权利相对应的义务，都有可能导致其行为的不生效、无效或可撤消。

（一）阅览卷宗制度

行政相对人在行政程序中有一项重要权利，即阅览卷宗权，是司法程序中

阅览卷宗制度实际上是行政主体对于行政程序中个案性信息的被动公开制度。与一般情况下的政府被动公开相比，阅览卷宗制度主要有以下特点：

第一，阅览卷宗制度的对象范围较小。一般情况下，各国行政程序法中对于阅览卷宗权人的范围作了一定的限制，大多是具体的行政程序中的当事人或其他利害关系人，因此阅览卷宗制度只是行政信息对特定相对人的公开。例如我国台湾地区

第二，阅览卷宗制度所要公开的信息仅限于个别行政程序的卷宗，且公开的内容也要受到限制，如前述台湾地区

（二）听证制度

听证制度是行政程序法中的重要制度，已为现代各国行政程序法普遍采用。西方有关听证的思想已经有很长的历史。英国普通法中的

具体而言，听证制度可划分为正式听证和非正式听证。正式听证，又称

在实证法上，如我国《行政处罚法》就明确规定，行政主体的案件调查人员应当在听证会上公开所掌握的确认的违法行为的证据，并应当说明给予行政处罚的理由和依据，使当事人事先知晓行政主体将要作的行政处罚决定的全部内容，以便让其充分行使陈述权、质证权和申辩权；此法还规定，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证要公开举行，即使与行政处罚案件没有利害关系的其他群众，也可参加听证会。这些都是为了保障行政相对人的知情权的具体实现。

（三）告知与教示制度

告知与教示都有广义说与狭义说之分。告知制度广义说认为告知包括的行政事项主要有：

行政行为的告知，是指行政主体在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为。

教示是指由行政主体就行政程序所涉事项，向行政相对人做出辅导的方式、步骤等所构成的一项法律制度。

笔者认为告知制度与教示制度之间有以下几项区别：

（四）说明理由制度

行政行为说明理由是指行政主体在做出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其做出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。

很明显，设立说明理由制度的一个出发点即是为了在行政行为过程中充分尊重相对人的知情权，使相对人知悉行政行为做出的理由，从而促使相对人对行政行为的了解；另一方面也是要求行政主体证明自己行为的合法性，促使行政主体自律自控，防止恣意擅断。例如法国

四、行政相对人知情权的法律限制

行政相对人的知情权并非是绝对的，而要受到一定的法律限制。这种限制应当由高位阶的法律规定。限制相对人知情权主要取决于某类信息的性质。这些对相对人知情权的法律限制具体包括以下几个方面：

（一）本身性质决定不能公开的信息

这一类信息主要是针对涉及国家秘密的行政信息而言。这些信息会影响国家安全和重大社会公共利益，因此各国对这类信息基本上都不予公开。具体来说，因其本身性质而不能公开的信息包括以下三个方面：

第一，政治、经济、国防和外交等领域中符合国家保密标准的信息。这些信息的公开都有可能造成国家利益和社会公共利益的损害，其最终也将损及广大公众的权益。世界各国皆对此做出严格规定。但是也应防止行政主体随意设定保密范围，借维护国家利益和社会公共利益之名行不公开之实，而与法治精神和要求相悖。为此，各国纷纷通过立法制定了一系列的标准，划定保密等级与范围。如美国《情报自由法》规定，免于公开的国防、外交信息必须符合两个条件：一是符合总统为了国防和外交政策的利益，在行政命令中规定的保密标准；二是行政主体根据总统行政命令，实际上已经把某一文件归属于国防或外交政策利益需要保密的文件。

在实证法上，《中华人民共和国保守国家秘密法》对如何确定某项信息是否属于国家秘密及其密级、保密期限、接触范围等做了详细规定。《中华人民共和国刑法》对泄露国家秘密的刑事处罚做出了规定。另外还有《审计法》、《仲裁法》等法律对涉及国家秘密的信息不得公开做出了规定。

第二，行政执法记录信息。这主要是针对行政主体对违法行为的预防、调查和裁决等行为过程中的记录。许多行政主体拥有对主管之下的刑事违法、民事违法和违反行政法规范进行预防、调查、裁决的权力。为了行政职权的有效行使，必须对行政执法记录在一定范围和期间内保密，以避免有关信息过早地公开，使行政主体的执法目的能得以顺利实现；以及防止被违法犯罪人员利用，改进其违法犯罪手段、躲避执法，甚至危害执法人员的安全。

第三，行政主体内部及主体之间的信息，可称之为备忘录。这里所说的备忘录是指行政主体在作决定之前，在准备过程中的文件，包括政府内部产生的文件，如机关职员提出的文件，也包括机关之间的文件，如外机关向本机关提出供作决定的参考文件，即使没有被采纳，仍然包括在免于公开的文件范围之内。

（二）公开可能产生不良后果的信息

这一类信息是针对涉及私人利益的个人隐私与商业秘密而言。这些信息并非是由其本身性质决定不能公开的信息，而是公开后有可能对私人利益造成不利后果，因此法律对其限制行政相对人的知情权，不予公开。

第一，涉及个人隐私的信息。隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密。

保护隐私权的法律制度首先是在美国建立起来的。美国于

当然，具有特殊地位的国家公务员的隐私权应当受到限制，因为他们的个人隐私，诸如学历、出身、个人品德、财产状况、工作能力、行为记录、甚至生活作风等，与重要的公共利益相关。对这一类的隐私权，我们不得不加以限制，即应有限满足公众的知情权，促进政府公务员廉洁高效地工作。在处理隐私权与知情权的关系时，应根据情况适用社会公共利益优先原则和平衡利益、宽容协调原则。

第二，涉及商业秘密的信息。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第

当然，商业秘密不予公开也不是绝对的，当各种利益发生冲突时，一般遵行国家利益与公共利益优先的原则。

（三）顾及行政效率原则而无须公开的信息

行政效率是行政程序法律制度的重要原则之一。不论是效率模式（效率优先、兼顾公正）还是公正模式（公正优先、兼顾效率），各国行政程序法皆重视行政效率原则，并通过具体制度保障行政效率的实现。具体来讲，为考虑行政效率而无须公开的信息主要有：纯粹行政主体内部的规定，如食堂规定、卫生条例、停车规则等；公开后会影响行政主体执法工作的信息，如政府机关活动规则、指导方针、调查程序等。

（四）程序外接触的禁止

程序外接触的禁止，是指行政主体及其公务员不得在法定程序之外与相对人以书面或口头形式进行意见交换或信息沟通。之所以法律要禁止这种程序外接触，主要是为了维持行政程序的公正性与透明性。一方面是防止行政主体受到不法干预或侵扰，另一方面则是要避免公务员与相对人的程序外私下接触，导致行政偏颇，以致损害公共利益或影响其他相对人的权益。目前程序外接触的禁止已经被一些国家和地区作为行政程序法的重要原则，例如我国台湾地区

前面三项都是从信息本身的性质角度出发的，而这一项则是对各类行政信息皆适用的程序性原则。以程序外接触禁止原则，任何没有法定主动公开程序或请求公开程序的行政信息，皆属于不可公开的信息。然而根据

结语

综上所述，我们关注行政相对人知情权的法律保障问题时，不能仅仅从行政公开这一个方面出发，而应当注意到行政行为过程中的阅览卷宗制度、听证制度、告知制度、教示制度和说明理由制度都是对相对人知情权的具体保障，行政主体在这些方面负有相应的法律义务。而我国目前在这些行政法律制度不同程度地存在着不足甚至缺失之处，对相对人知情权的司法保护也严重缺失。因此我国在今后建立与完善这一系列制度时应当充分考虑相对人知情权的因素，使公民知情权在行政法领域能够得到有效实现。

作者简介：郭殊（