行政复议范围限于与行使行政职权有关的具体行政具体行为，即具体行政行为，而具体行政行为是由行政机关、授权组织实施的，二者拥有和行使行政职权应当说是独有的和理所应当的，在行政管理和行政事务等相关问题中运用其拥有的行政职权亦是顺理成章的。但是，在具体的实践操作中，有一些特定的行政机关，一方面作为人民政府的职能部门，执掌一定的行政职权，管理一定的行政事务;另一方面，它又执行一部分所谓的刑事事务，拥有所谓的刑事司法权。在我国的行政机构体系中，像这样的行政机关有许多，诸如公安机关。这些行政机关执行其职务的法律行为，有的被认为是行政行为，有的则不被认为是行政行为而是刑事措施或行为，而刑事措施或行为依据复议法的精神是不在复议范围之内的。

(一)关于刑事行为、行政行为的理论观点

对于公安机关这个行政机关来说，既有行政职权也有刑事侦查措施权，这是两种不同性质的权力，这个观点在法学理论上是普遍被承认的。“依照我国刑事法律和行政法的规定，我国公安机关既是刑事侦察机关，又是公安行政管理机关，既有对刑事犯罪分子的刑事侦察权，又有对一般违法人的行政处罚、行政强制等行政权，刑事侦察主体和行政主题的双重身份合一带来了从行为主体上的识别其两类行为的困难。”②“笔者认为公安机关的职权包括公安行政执法权和公安刑事执法权两个方面。与此相适应，公安机关依法实施的职权行为也包括行政执法行为和刑事执法行为。”③由此可见，人们很清楚以下的结论是：刑事侦察权与行政职权是两种不同性质的权力，各行为是两种不同性质的行为。那么，对于这不同权力、不同行为又该如何划分呢?理论上主要有以下观点：

1. 根据行为的种类或形式标准进行区分。

2. 根据实施行为的程序标准区分刑事行为与行政行为。

3. 根据行为的法律依据标准进行区分的观点。

4. 根据行为所要达到的目的为标准进行区分的观点。

5. 根据行为过程的最终结果标准区分的观点。

6. 根据公安机关行使权力内部机构标准进行区分的观点。

(二) 司法实践提出的标准

在法律规定与司法解释中，较长时间没有对刑事与行政行为区分的规定与具体解释，但在实践中，各复议机关和法院都面临着对“区分”这一问题的处理。在做法上可以说很不统一，由于认识与理解的不同，标准似乎差异也很大，有的是以公安机关的立案程序来认定的，有的是以公安机关采取的措施的种类来认定的，也有的还要对案件实体问题进行审查并以此来认定。从最高人民法院在《最高人民法院公报》中登载的一些案例中，可以看到在这方面的努力和意图。虽然这些案例没有判例那样的拘束力，但是经最高人民法院审判委员会讨论通过的案例，对各地法院审判工作是有指导意义的，通过对这些指导、示范作用的案例进行分析，我们不难发现关于刑事行为与行政行为区分的一些原则与思路，这对于我们理解这一问题是有启示的。可诉的具体行政行为主体，就行政诉讼而言是人民法院，就行政复议而言是复议机关，而不是行政机关。

（三）关于刑事行为与行政行为的几点认识：

结合刑事行为、行政行为的区分标准和上述司法实践提出的标准，笔者对于刑事行为与行政行为的区分标准有了几点“浅薄”的认识：

1、在刑事法律规定的刑事案件专门调查和强制措施以外而采取的措施种类，如“隔离审查”等，都属于可申请行政复议的具体行政行为。

2、公安机关所采取的强制措施，虽然在刑事法律中属于规定的种类和形式，但未按立案程序进行，或未立案以前采取的强制措施(所谓“案前调查”)，均属于可申请行政复议的具体行政行为。

3、如果公安机关是按刑事案件立案程序运作，而且认为是刑事案件，但从法律规定与案件实际情况上看，该案不构成刑事案件，则该强制措施为可申请行政复议的具体行政行为。

4、案件确为刑事案件，程序为刑事办案程序，采用手段也是刑事强制手段之种类，但该强制措施超出了合法的限度、范围、对象，则超出部分为可申请行政复议的具体行政行为。

5、没有刑事案件侦察权的其他行政机关所采取的任何对刑事案件被告人、嫌疑人或其他人的强制措施，应为可申请行政复议的具体行政行为。