案情简介

2012年10月1日云南省安宁市的村民刘发昌将自己拥有承包权的土地及地上房屋、果树等出租给王勇，租期到2032年10月1日。2013年7月，王勇成立了昆明安禾园都市农庄有限公司经营餐饮业务。2017年4月，因包括刘发昌所在的村的土地纳入钢铁产业园的项目征地，刘发昌所在的村整体搬迁，刘发昌自己居住的房屋也纳入到征地的范围，但刘发昌出租给王勇的土地及房屋等设施不属于征地的范围。当时街道办事处认为需要将刘发昌出租给王勇的土地及房屋等设施一并搬迁，因刘发昌不同意补偿方案，便未与征地单位签订补偿协议。刘发昌在自己居住的房屋被征收后，便搬到安宁城里居住。期间街道办事处也未与刘发昌进行协商，也未对相关征地的情况告知了刘发昌，双方一直僵持着。

2022年10月，王勇突然告知刘发昌称已经对上述房屋及土地签订了补偿协议，双方按照所签的租赁合同的约定处理征收后的补偿款。刘发昌因此知道自己的土地被征收，在2023年1月刘发昌通过查询到自己出租给王勇的土地及地上附着物被王勇开办的公司的法定代表人卓贤良签订了补偿协议，因与街道办事处协商不了。刘发昌为此委托云南尚祥律师事务所易德祥向法院提起诉讼，要求确认草铺街道办事处与卓贤良所签订的补偿协议属于无效。

一审审理过程及结果

在案件经昆明铁路运输法院受理后，经过该院的审理，认为刘发昌属于草铺街道办草铺村委会杨柳坝村村民，其所在村小组的土地属于征地范围，安禾公司开展经营使用的部分地上附着物是向刘发昌承租而来，也在征收范围内。刘发昌作为村民，同时当时也在该公司工作，知道或者应当征地项目征收情况，在相关的征地过程中也没有提出过主张，知道或者应当知道补偿的签订情况，并在合理期限内积极主张权利，但其在补偿协议签订近三年，补偿款发放金二年之后才提起行政诉讼，要求确认补偿协议无效，与常理不符。因此，裁定驳回刘发昌的起诉。

二审审理过程及结果

一审裁定下达之后，刘发昌不服一审裁定，向二审法院提出上诉。在二审中，作为刘发昌的代理人之一易德祥律师，提出本案中为刘发昌出租给王勇的租赁物不在征收范围之内、在征收过程中，刘发昌不知情无法提出异议，应当以刘发昌知晓的2023年1月开始计算起诉期限，人民法院认定行政协议无效则起诉期限不受限制。并在二审在找到了2022年10月王勇告知刘发昌已经签订了补偿协议的微信语音及相关的文字记载作为新证据提交。并提供了《最高人民法院对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限限制答复——对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》作为法律适用依据，同时提供最高人民法院（2020）最高法行再341号行政裁定书、（2016）最高法行再82号行政判决书、河南省高级人民法院（2020）豫行终2514号行政判决书作为司法实践依据提供给法院参考。

经过二审询问审理，作出（2023）云71行终225号行政裁定。认为草铺街道与卓贤良所签协议时间是2020年8月17日，则上诉人起诉确认行政协议无效不受起诉期限的限制。当事人请求确认行政行为无效，人民法院应当对涉案的行政行为是否无效进行审查，审查认为无效的应当作出确认无效的判决，审查认为有效的，应当进行释明并分别情况进行处理。一审法院未对本案的行政行为是否有效进行审查，仅以超过起诉期限为由驳回原告的起诉，适用法律错误，该院予以撤销。因此作出裁定撤销昆明铁路运输法院（2023）云7101行初98号行政裁定并指令昆明铁路运输法院继续审理。

办案感悟

本案是一起新型的行政诉讼案件，当事人确认行政行为无效系从2015年5月1日后新修改的《行政诉讼法》中确定的，之前要求确认行政行为无效，法院不予受理。通过本案一审、二审的审理，也仅仅只是就原告起诉是否超过起诉期限进行审理，距离法院判决行政行为是否无效还差很长的距离，可以看出行政诉讼案件原告维权难度确实很大。本案二审的处理结果，基本上符合法律的精神和宗旨，应该值得肯定，并可以作为以后原告起诉被告的行政行为具有无效情形时不受起诉期限的参考。但作为认为自己权利受到行政机关及相关行使公共事务的组织侵害的当事人必须及时向法院起诉，否则一旦超过了起诉期限，哪怕合法、合理的诉讼请求也难以得到支持。首先，行政诉讼法规定的一般起诉期限为从当事人知道或者应当知道之日起6个月起算；如果行政机关，如果行政机关在作出行政行为时未告知当事人，则从当事人知道或者应当知道之日起1年内起诉；对于当事人不知道行政机关作出行政行为内容的，不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年内起诉，其他案件自行政行为作出之日起超过五年起诉。其次，行政诉讼的起诉期限是除斥期间，不适用中止、中断、延长的规定，也就是说如果在法定期间内不起诉，就会导致超过行政诉讼起诉期限丧失胜诉权利。最后，行政行为的起诉期限的起算为知道或者应当知道，如果原告认为自己在法定的起诉期限内不知道而在超过法定起诉期限内知道的，则应当承担举证责任，难度非常之大。虽然本案中原告刘发昌起诉的行政行为无效不受起诉期限限制，是因为本案中涉案的土地并非属于征地范围、街道办事处在与卓贤良签订补偿协议时未与物权人刘发昌协商并确定补偿物的价值、卓贤良或者王勇也未取得刘发昌的授权便与街道办事处签订了补偿协议，并不是所有的行政行为都能起诉无效的，行政行为的无效需要根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”才构成，否则起诉行政行为无效会被法院驳回的。

以下是（2023）云71行终225号行政裁定，供各位需要的朋友进行参考。

附：最高法院关于“对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限限制”的答复

对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复

您提出的关于完善确认行政行为无效案件制度设计破解审理困境的建议收悉，经商全国人大常委会法工委，现答复如下：

2015年修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。这条规定将确认无效的判决方式从司法解释上升到法律的高度，从立法上补充了行政诉讼的判决种类。

关于确认无效诉讼的起诉期限问题。对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。这也与最高人民法院出台的司法解释的观点立场一致。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提出诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修法颁布施行后发生的行政行为，才适用无效的规定。因此，行政相对人提起确认无效诉讼只能针对2015年5月1日之后作出的行政行为提出。上述司法解释第九十四条第二款还规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。法院审理行政案件遵循先程序后实体原则。先审查起诉是否符合法定条件，再进行合法性审查。在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果出现最终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种“确定力”。相对人请求法院确认行政行为无效，也须在起诉期限内向法院提出，这实际上是混淆了“重大且明显违法”的无效行为与一般违法行为。

关于诉判不一的问题。诉判一致是指人民法院作出的判决种类应当与当事人的诉讼请求相互对应，不应超出当事人的诉讼请求。关于行政相对人提起的确认无效诉讼中，如何做到诉判一致，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条已对此作了明确规定，即“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”

关于无效行政行为为基础的法律行为的效力问题。虽然无效行政行为自始不发生效力，但是该无效行政行为通常具有有效性的外观和公定力，在该行为的存续期间，或衍生出其他行为和法律关系。该行为被确认无效后，必然涉及对后续行为、法律关系及由此形成的利益，如何进行法律上处理的问题。在无效行政行为的基础上衍生出来的其他法律关系，如果无限期地处于可以被攻击的状态，显然不利于法的安定性以及社会秩序的稳定。我们倾向认为，行为被确认无效后，相对人已经取得利益应当被收回，其负担的义务应当被解除。如果无效行政行为由行政相对人欺诈等恶意导致，则即使该行为造成一定损坏，也不予赔偿。如果基于公共利益和个人利益，依法确有必要设定权利义务关系，则应当作出其他行政行为来替换。因此，对行政行为宣告无效后，不应对后续行为一律还原到初始状态，应当审慎进行利益衡量，尤其是要考虑无效行政行为涉及善意第三人利益或已经建立的稳定的社会秩序等因素。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2018年9月10日

本文作者：易德祥主任律师，2006年通过国家司法考试，取得A类法律职业资格征收，从2007年6月执业至今。2015年7月创办了云南尚祥律师事务所，2021年8月被昭通仲裁委员会聘为第四届昭通仲裁委员会仲裁员，2021年9月被昆明仲裁委员会选聘为第四届昆明仲裁委员会仲裁员。2022年被聘请为玉林仲裁委员会仲裁员、茂名仲裁委员会仲裁员、香港世界仲裁中心仲裁员、娄底仲裁委员会仲裁员、南阳仲裁委员会仲裁员、赣州仲裁委员会仲裁员、铜陵仲裁委员会仲裁员、衢州仲裁委员会仲裁员，2023年被聘为济宁仲裁委员会仲裁员、朔州仲裁委员会仲裁员、鹰潭仲裁委员会仲裁员、汕头仲裁委员会仲裁员、泰中国际仲裁与调解中心(TCIAC)仲裁员、保山仲裁委员会仲裁员、平凉仲裁委员会仲裁员、遂宁仲裁委员会仲裁员、黄冈仲裁委员会仲裁员、拉萨仲裁委员会仲裁员、濮阳仲裁委员会仲裁员、韶关仲裁委员会仲裁员、柳州仲裁委员会仲裁员、梧州仲裁委员会仲裁员、承德仲裁委员会仲裁员、抚州仲裁委员会仲裁员。2022年7月被昆明市涉案企业合规第三方监督评估机制管理委员会聘任的昆明市涉案企业合规第三方监督评估机制专业人员、2022年11月被楚雄州涉案企业合规第三方监督评估机制管理委员会聘任的昆明市涉案企业合规第三方监督评估机制专业人员、2023年1月昆明市官渡区涉案企业合规第三方监督评估机制管理委员会聘任的昆明市涉案企业合规第三方监督评估机制专业人员。现为死刑复核法律援助库律师、昆明市律师协会刑事专业委员会委员、建筑工程与基础设施法律委员会委员、昆明市律师协会申请律师执业人员面试考核官、云南省律师协会涉诉涉法信访专家库成员、云南省律师协会律师权益保障委员会委员、云南省律师协会刑事法律委员会委员。2017年3月取得昆明市律师协会实习指导律师资格，2020年5月经过考核，取得司法部试点律师专业评定、云南省司法厅主办、云南省律师协会颁发的刑事专业律师证书，2022年取得行政法专业律师证书。