行政不作为是指行政主体负有作为的行政义务，并且具有作为的可能性，但却在程序上超过法定期间或合理期间消极的有所不为的行政违法行为。行政赔偿又称国家赔偿责任，是指国家机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，国家依照法律承担的赔偿责任。

当前，各级行政机关在行政管理活动中，由于具体行政行为违法引起的行政赔偿时有发生。对于行政机关的行政管理行为给行政管理相对人的合法权益造成的损害，我国法律规定了几种救济途径，行政管理相对人可以选择适当的法律救济途径提起行政赔偿申请，依法保护自己的合法权益。但行政机关在管理社会行政事务过程中作出的行政不作为行为，侵害了行政管理相对人的合法权益，能否提起行政赔偿申请呢?目前国家法律及国家司法解释没有具体的明文规定，但现实中行政不作为也可引起行政赔偿。本文试结合具体案例作简要论述，供领导借鉴参考。

[案情]

原告：康某市汇丰水泥厂。

被告：康某市人民政府、康某市康某镇人民政府。

原告康某市汇丰水泥厂系私营合伙企业，于1993年开始筹建。1994年1月24日，康某市乡镇企业经济管理委员会作出《康乡企委19945号〈关于兴建康某市汇丰水泥厂的立项报告和可行性报告的批复〉》，同意在康某镇康某村兴建水泥厂。同年2月，汇丰水泥厂分别经康某市工商局、国土局、环保局审批，领取了《营业执照》、《康某市建设用地许可证》，并获得环保部门“同意定址建设”的批准。在未领取建设许可证的情况下，水泥厂对土地进行了“三通一平”，支付了征地补偿费、办证费和设备购置费，同时建设办公楼。1994年4月，康某市政府领导到康某镇检查工作时发现水泥厂在康汕公路旁施工。从该市今后经济发展的整体规划和产业布局考虑，在康汕公路两旁不宜兴办水泥厂等有污染的项目。为此，康某市政府多次责成康某镇政府通知水泥厂停工。水泥厂6月28日停工。停工后，康某市及康某镇政府未及时进行处理。水泥厂多次与镇政府商谈并到康某市政府上访。期间，镇政府多次作专题报告给市政府，康某市政府亦没有及时作出处理。直至1995年5月24日，康某市政府领导和市乡企局等部门及水泥厂部分股东开会，会议就水泥厂停建后的处理形成会议纪要。后由于水泥厂与康某镇政府对原厂址土地和建筑物如何处理等问题不能协商一致，致使会议纪要没有落实。康某市政府、康某镇政府未再就补偿安置问题作出任何处理决定。1997年4月10日水泥厂向法院提起行政诉讼，请求行政赔偿。

[裁判要点]

康某市人民法院一审认为，原告兴建厂房，经向有关部门办理有关手续，是合法建设，唯其中基建部分因未取得建筑许可证便施工，属违法建筑不予保护。两被告以城市建设整体规划和产业布局需要为由决定原告搬迁厂房，应当对原告损失给予赔偿，并对拖延不及时作出停建后的处理所造成的损失予以赔偿。因此，作出判决：一、两被告共同赔偿原告经济损失1251061.48元。二、原告康某市汇丰水泥厂原征用、租用的土地及购置的设备全部归两被告所有。被告康某市政府、康某镇政府不服提起上诉。中级人民法院二审终审判决：驳回上诉，维持原判。

[评析]

本案涉及的法律问题主要包括以下几点：

第一，本案是行政诉讼并请求行政赔偿的典型案例。虽然本案原告只是请求赔偿，并没有明确请求确认行政行为违法，但单独请求赔偿的前提是已有行政机关或法院确认行政行为违法，因此本案中原告的诉讼请求，含有请求确认行政行为违法并请求行政赔偿两层意思。

第二，本案被告的行政行为是一个集合体。该行政行为包括责令水泥厂停建并行搬迁和行政不作为。被告作出令原告搬迁的决定的理由是水泥厂影响康某市今后经济发展的整体规划和产业布局。案件证据材料反映出这一理由是成立的。对于被告作出的搬迁决定，原告应当服从。事实上本案原告也服从这一决定。但由于原告在兴建水泥厂过程中，是依法律规定办理有关手续的，原告的行为也是合法的。因此，政府在决定要原告搬迁水泥厂时，应当对如何搬迁和因搬迁而发生的法律事宜妥善处理，既保证政府的决定得以落实，又能使原告因搬迁产生的安置、补偿等问题得以合理解决。处理搬迁的有关事宜的职责由被告承担。但两被告拖延并没有给予处理，这就是行政不作为行为。

第三，被告应当承担补偿和赔偿的法律责任。本案被告作出了责令原告停建并行搬迁的行为和对停建后的拖延不处理行政不作为行为。对于前一行为，行政机关是根据规划和产业布局的需要而实施的，这种行为造成相对人损失的补偿或赔偿的法律规范，目前还未作专门规定，根据行政补偿的法律原理，行政机关的行为即使是合法的，如果造成他人合法利益损失，也应当给予适当补偿。而对于被告的行政不作为行为，因该行为是违法的，属《国家赔偿法》第四条第四项规定的“造成财产损害的其他违法行为”，受害人有取得赔偿的权利，本案两被告共同实施行为造成行政行为相对人的损失，应由两被告共同承担赔偿责任。

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